Il trasporto pubblico locale italiano è organizzato su tre livelli: lo Stato definisce le regole e finanzia, le Regioni programmano i servizi e ne decidono l'affidamento, gli enti locali gestiscono i servizi interni al proprio territorio. Ad esercire il servizio sono 879 aziende, tra municipalizzate e operatori privati, legate all'ente affidante da un contratto di servizio.
Non esiste quindi un sistema nazionale unico, ma venti sistemi regionali con regole di bacino diverse. Chi si affaccia sul mercato italiano deve leggere l'organizzazione del TPL a partire da una legge del 1997 e da un fondo statale che nel 2026 vale meno di quanto valesse nel 2009. Panoramica aggiornata a settembre 2026.
Chi gestisce il trasporto pubblico locale in Italia
La risposta breve: le Regioni programmano, gli enti locali gestiscono il servizio interno al proprio territorio, le aziende esercitano il servizio sulla base di un contratto.
La risposta precisa passa dal decreto Burlando, il d.lgs. 19 novembre 1997 n. 422, che ha trasferito a Regioni ed enti locali le funzioni in materia di trasporto pubblico locale. Da quel testo derivano quattro principi ancora in vigore:
- le Regioni programmano e amministrano i servizi di interesse regionale e locale
- le Regioni definiscono i livelli minimi di servizio, i cosiddetti servizi minimi, e l'organizzazione territoriale attraverso i piani di bacino
- Province e Comuni esercitano le funzioni che non richiedono coordinamento regionale, e i Comuni gestiscono i servizi interamente interni al proprio territorio
- ogni servizio deve essere regolato da un contratto di servizio tra ente affidante e azienda, con durata massima di nove anni
Sopra questo livello agiscono due soggetti statali. La Direzione generale per il trasporto pubblico locale del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, la cui organizzazione è definita dal DM n. 151/2023 in vigore dal 29 dicembre 2023. E l'Autorità di Regolazione dei Trasporti, regolatore indipendente che definisce le misure per bandi e convenzioni di gara, gli schemi tipo di contratto di servizio anche per gli affidamenti in house, i criteri di trasferimento dei beni strumentali e del personale e le metodologie tariffarie.
Tra Regione e azienda si colloca spesso un livello intermedio: le agenzie della mobilità, o enti di governo del bacino, istituite da legge regionale. L'Agenzia TPL del bacino di Milano, Monza e Brianza, Lodi e Pavia, costituita nel 2016 ai sensi della L.R. Lombardia 6/2012, è il caso più documentato: gestisce il programma di bacino, le modalità di affidamento, la verifica contrattuale, il sistema tariffario integrato e il monitoraggio degli standard qualitativi.
L'eredità del decreto Burlando è quindi un sistema regionalizzato ma non uniforme: venti Regioni più due Province autonome, ognuna con la propria legge di attuazione e il proprio modello di bacino.
Gare, in house e affidamenti diretti: dove è arrivata la concorrenza
Il decreto Burlando prevedeva il passaggio a procedure concorsuali dopo un periodo transitorio, scaduto originariamente il 31 dicembre 2003 e prorogato al 31 dicembre 2006. Vent'anni dopo, il quadro reale è ancora composito.
Il d.lgs. 201/2022 sul riordino dei servizi pubblici locali ha stretto le maglie: per gli affidamenti sopra soglia UE l'ente locale che scelga la gestione in house deve produrre una motivazione qualificata, spiegando espressamente le ragioni del mancato ricorso al mercato, con relazione pubblicata sulla piattaforma ANAC. Il decreto ha inoltre imposto contenuti minimi obbligatori dei contratti di servizio e delle carte dei servizi.
L'ART ha aggiornato la disciplina con la delibera n. 64/2024, che rivede le regole di affidamento del TPL su strada e introduce negli schemi tipo le matrici di allocazione dei rischi e i livelli minimi di qualità del servizio. È il passaggio più rilevante per chi vende tecnologia al settore: se il contratto tipo contiene livelli di qualità misurabili, il monitoraggio del servizio diventa un obbligo contrattuale e non una scelta gestionale.
Il 2026 porta un ulteriore tassello. La legge annuale per il mercato e la concorrenza, legge 18 dicembre 2025 n. 190, incarica all'art. 1 comma 6 l'ART di predisporre linee guida sull'affidamento dei servizi di trasporto pubblico. Con la delibera n. 101/2026 del 26 giugno 2026 l'Autorità ha avviato il procedimento e la consultazione pubblica su due set di linee guida, per i servizi ferroviari e per i servizi su strada, con termine per i contributi fissato al 15 settembre 2026.
Nel frattempo la mobilità competitiva resta bassa. Il confronto tra i primi operatori italiani nel decennio 2014-2023 mostra un mercato ancora dominato dagli stessi soggetti pubblici, con un'eccezione vistosa: Autolinee Toscane, fuori dalla top 100 nel 2014 e terza per ricavi nel 2023 dopo la gara regionale unica.
Come si finanzia il TPL: il Fondo Nazionale Trasporti
Le aziende di TPL hanno due sole fonti di entrata: i ricavi da titoli di viaggio e i trasferimenti pubblici. Il canale statale principale è il Fondo Nazionale Trasporti.
| Anno | Dotazione FNT |
|---|---|
| 2014 | 4.918,6 milioni € |
| 2025 | 5.345,8 milioni € |
| 2026 | 5.301,8 milioni € |
| 2027 (previsione) | 5.301,8 milioni € |
In valore nominale il fondo è cresciuto, in valore reale è arretrato. Secondo l'analisi di Clean Cities di dicembre 2025 l'erosione da inflazione vale circa 4 miliardi di euro negli ultimi cinque anni, e il rapporto Pendolaria 2025 di Legambiente calcola che il FNT 2026 valga il 38% in meno rispetto al 2009 a valori reali. Il settore chiede un incremento di almeno 1,2 miliardi.
Il criterio di riparto tra Regioni è il punto tecnicamente più delicato. Lo schema previsto assegna il 50% in base ai costi standard e il 50% in funzione dei livelli adeguati di servizio, ma in assenza del decreto attuativo il riparto resta prevalentemente storico, con una quota minoritaria allocata su criteri di efficientamento. Il contenzioso è arrivato alla Corte costituzionale, che con la sentenza n. 133/2024 del 18 luglio 2024 ha respinto i ricorsi di Piemonte, Veneto e Campania, ritenendo legittime le modifiche ai criteri come misure provvisorie in attesa della definizione dei livelli adeguati di servizio e dei costi standard.
Sul lato ricavi, l'art. 19 del decreto Burlando fissa un rapporto minimo tra ricavi da traffico e costi operativi pari a 0,35, da raggiungere entro il 1° gennaio 2000. Vent'anni dopo resta un obiettivo teorico per una buona parte del settore. I dati economici disponibili aiutano a capire perché: il costo operativo mediano è di 3,7 € per vettura-km e di 2,9 € per passeggero nel 2023, mentre la tariffa media di un biglietto urbano singolo in Italia è di 1,9 €, contro 3,7 € in Germania e 4,1 € a Londra (fonte: VI Rapporto Intesa Sanpaolo-ASSTRA, 2024).
Il PNRR e il rinnovo delle flotte: cosa è stato fatto davvero
Il PNRR e il Piano Nazionale Complementare hanno destinato 2,415 miliardi di euro al rinnovo del parco autobus per il TPL tra il 2021 e il 2026, attraverso la misura M2C2 investimento 4.4.1.
Il dato da tenere a mente non è la dotazione, ma lo scarto tra aggiudicazione e consegna: 3.102 autobus a zero emissioni aggiudicati, di cui solo 1.005 effettivamente immatricolati al 31 dicembre 2025. Con la chiusura del PNRR a giugno 2026 il settore entra in una fase post-PNRR in cui i margini sono migliorati ma la domanda non è tornata ai livelli pre-Covid e il fondo statale scende.
Vale la pena chiarire un equivoco frequente: le misure PNRR documentate riguardano flotte e infrastrutture. La digitalizzazione del TPL, quando è finanziata, lo è indirettamente, come componente dei capitolati di rinnovo flotte o dei progetti ITS. Ne abbiamo parlato in dettaglio nell'articolo su quali fondi PNRR sono ancora accessibili nel 2026.
Chi esercisce il servizio: operatori e frammentazione
Il settore conta 879 aziende nel 2023, di cui 855 con servizio autolinee, 117.000 addetti e un fatturato complessivo di circa 12 miliardi di euro (fonte: Intesa Sanpaolo-ASSTRA, 2024).
I primi operatori per ricavi 2023:
| Operatore | Ricavi 2023 | Variazione sul 2014 |
|---|---|---|
| ATM Milano | 981 M€ | +76% |
| ATAC Roma | 970 M€ | -10,9% |
| Autolinee Toscane | 432 M€ | +118% |
| GTT Torino | 423 M€ | -9% |
| Cotral | 380 M€ | +15% |
| Arriva Italia | 181 M€ | non disponibile |
Fonte: elaborazione Basco&T Consulting su bilanci 2023.
Due letture utili. La prima: i due primi operatori sommano circa 1,95 miliardi di euro, cioè una frazione minoritaria di un settore da 12 miliardi. Il resto è una coda molto lunga di aziende sub-regionali, spesso aggregate in consorzi per partecipare a un unico contratto. La seconda: la redditività è polarizzata. Nel decennio 2014-2023, Arriva Italia, Bus Company, Trieste Trasporti e Autoguidovie hanno registrato i margini più alti, mentre ATAC, AMAT Palermo e GTT hanno cumulato perdite superiori a 100 milioni.
A questo si aggiunge il vincolo di risorsa umana: oltre 8.000 conducenti mancanti nel TPL italiano secondo ASSTRA nel 2025, con una stima europea di 275.000 entro il 2028. Il tema è talmente strutturale che lo abbiamo trattato a parte nell'articolo sulla crisi degli autisti in Italia.
I numeri chiave del TPL italiano
- oltre 5 miliardi di passeggeri annui e oltre 49.000 mezzi tra tutte le modalità (2023)
- circa 1,8 miliardi di vetture-km su gomma e oltre 225 milioni di treni-km (2023)
- composizione delle percorrenze: autolinee extraurbane 53,6%, autolinee urbane 36,9%, metropolitane 7,7%, tranvie 1,7%
- età media degli autobus 10,3 anni alla rilevazione del 2022, contro uno standard europeo di riferimento intorno ai 7 anni
- nei comuni capoluogo, 176,4 passeggeri annui per abitante nel 2024, con un divario netto tra Nord (237,9) e Sud (56,6), e un'offerta di 4.699 posti-km per abitante, in crescita del 2% (fonte: ISTAT, Ambiente urbano 2024)
- 61% degli autobus in servizio nei capoluoghi è a basse emissioni, Euro 6 o zero emissioni, con un progresso di 29,3 punti dal 2019; il 29,9% è a gas e il 18,4% elettrico o ibrido
- la domanda nei capoluoghi è cresciuta del 3,8% nel 2024, restando 8,2% sotto il 2019
Il confronto europeo resta il dato più severo: secondo Clean Cities le grandi città italiane offrono circa metà del servizio delle principali città europee, e il TPL viene utilizzato fino a sei volte meno che nel resto d'Europa, con un rapporto di uno a otto in posti-km per abitante tra le migliori città europee e il centro-sud italiano.
Obblighi sui dati: l'Italia non impone un formato unico
Questa è la parte che genera più confusione nei capitolati, e vale la pena essere precisi.
L'obbligo arriva dall'Europa. Il regolamento delegato (UE) 2017/1926 impone a ogni Stato membro un National Access Point in cui pubblicare i dati di mobilità, e individua due standard basati su Transmodel: NeTEx per rete, orari e dati statici, SIRI per le informazioni in tempo reale.
L'Italia ha recepito l'obbligo con un'architettura a due livelli. Il NAP nazionale è gestito dal CCISS sotto la vigilanza del MIT, e viene alimentato dai Punti di Accesso Regionali, che a loro volta raccolgono i dati dalle aziende. Ne consegue che il formato, la cadenza e il livello di dettaglio richiesti li decide di fatto la Regione, non una norma nazionale.
Tre conseguenze pratiche:
- GTFS e GTFS-RT non sono imposti da nessuna norma. Sono standard de facto, adottati per uso comune del settore perché sono ciò che consumano Google Maps, Moovit e la maggior parte dei planner. Restano indispensabili per la visibilità del servizio, ma non sono il riferimento normativo.
- La copertura è disomogenea. I GTFS italiani esistono caso per caso, pubblicati da singole Regioni, agenzie di bacino e aziende.
- Il quadro si sta stringendo. Il decreto MIT del 26 gennaio 2026, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 18 febbraio 2026, recepisce la direttiva (UE) 2023/2661 e sostituisce integralmente il d.m. 39/2013. Estende gli ITS a quattro settori prioritari e richiede agli operatori, aziende di trasporto pubblico incluse, di mantenere banche dati aggiornate e accessibili secondo standard armonizzati, con rinvii dinamici a NeTEx, SIRI e DATEX II. Un mandato nazionale su GTFS continua a non esistere.
Abbiamo dedicato un articolo intero a questo nodo: perché l'Italia non impone (ancora) un formato unico di dati in tempo reale.
Cosa comporta questa organizzazione per un'azienda di esercizio
Tre implicazioni operative.
Il contratto di servizio diventa misurabile. Con la delibera ART 64/2024 che introduce livelli minimi di qualità e matrici di rischio negli schemi tipo, la prova del servizio erogato passa dai dati. Chi non li produce in modo affidabile discute la penale a posteriori.
Il margine si difende sull'esercizio, non sulla tariffa. Con una tariffa media urbana a 1,9 € e un fondo statale in calo reale, le leve rimaste sono la produttività del personale, il chilometro improduttivo e la disponibilità dei mezzi. È il terreno di un sistema AVM, non di un foglio di calcolo. Ne abbiamo scritto nell'articolo sull'equazione tra costi operativi e KPI nel TPL italiano.
La conformità sui dati va gestita a due velocità. NeTEx e SIRI per il RAP regionale e per il NAP, GTFS e GTFS-RT per la visibilità sui planner. Due formati, una sola sorgente di verità, se il sistema di esercizio è progettato per questo. Il quadro normativo e statistico di riferimento è riassunto anche nel nostro articolo su regolamentazione e statistiche del trasporto stradale di passeggeri in Italia.
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